我國在后發(fā)追趕的工業(yè)化道路上，由于多種原因，產(chǎn)生了大量的工業(yè)和生活固體廢棄物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年5月，我國工業(yè)固體廢物歷史累計(jì)堆存量超過600億噸，占用土地超過200萬公頃。在歷史堆存的基礎(chǔ)上，每年還新產(chǎn)生數(shù)量可觀的固體廢物，帶來了很大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
　　由于各地處理固廢的能力不一、成本不一，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些跨區(qū)域非法轉(zhuǎn)運(yùn)、非法傾倒、非法利用和非法填埋的違法犯罪事件。2016年啟動的中央環(huán)保督察和2018年開展的“清廢”行動，就發(fā)現(xiàn)了大量的固廢跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移和非法處置問題。盡管有關(guān)部門予以嚴(yán)厲打擊，但仍難以杜絕。
　　目前，《固體廢物污染環(huán)境防治法》正在修改。筆者建議，在修改時(shí)要面對區(qū)域固廢處理能力不均衡的現(xiàn)實(shí)問題，將科學(xué)規(guī)劃固廢處理處置以及規(guī)范固廢跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和處理處置納入立法目的。在此立法目的下，開展相關(guān)的體制、制度、機(jī)制創(chuàng)新和完善工作。
　　補(bǔ)短板，加強(qiáng)固廢處理處置能力建設(shè)和市場公平競爭機(jī)制建設(shè)
　　嚴(yán)懲重罰一般只能治標(biāo)，但難以解決治本的問題，治本還得靠能力建設(shè)。因此，應(yīng)加強(qiáng)固體廢棄物特別是危險(xiǎn)廢物處理處置能力建設(shè)，包括新增處理處置場所，整體提升處理處置的科技含量，促進(jìn)市場的公平競爭。
　　一是加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的固體廢棄物特別是危險(xiǎn)廢棄物處理處置能力的建設(shè)規(guī)劃。要摸清底數(shù)，結(jié)合各地的實(shí)際危廢產(chǎn)能，加強(qiáng)危廢處理處置能力建設(shè)，為企業(yè)守法創(chuàng)造就近有處理場所收納和收費(fèi)合理等條件。
　　目前，從全國層面來看，危廢處置產(chǎn)能整體不足，亟須在現(xiàn)有處理處置產(chǎn)能的基礎(chǔ)上規(guī)劃區(qū)域性的危廢處理網(wǎng)絡(luò)。從區(qū)域?qū)用婵?，目前各省份、各市級行政區(qū)域產(chǎn)廢種類和總量與自身的處理處置能力不均，一些省份某些類別有富余，某些類別有欠缺，而有的省份相關(guān)指標(biāo)有富余。由于跨省轉(zhuǎn)移審批周期長，有的地方為了防止非法清廢或者不達(dá)標(biāo)處理處置，禁止外省危廢轉(zhuǎn)移到本省，客觀上導(dǎo)致了危廢處理處置能力資源的浪費(fèi)。
　　要解決這一問題，筆者建議各地應(yīng)摸清底數(shù)，深入分析設(shè)計(jì)處理處置產(chǎn)能與實(shí)際處理處置產(chǎn)能之間的關(guān)系。各省應(yīng)立足于本地危廢的種類和實(shí)際產(chǎn)能，結(jié)合目前和今后的發(fā)展態(tài)勢，規(guī)劃合理的危廢處理處置設(shè)施和場所；對于未設(shè)立危廢處理處置企業(yè)的園區(qū)和城市，鄰近的園區(qū)和城市必須建有相應(yīng)的危廢處理處置企業(yè)，并且簽訂有接納處理處置的協(xié)議，該協(xié)議須報(bào)共同的上級生態(tài)環(huán)境部門備案；鄰近城市沒有處理處置企業(yè)的，或者雙方未簽訂接納處理處置協(xié)議的，產(chǎn)廢的企業(yè)、園區(qū)不得生產(chǎn)經(jīng)營；對于可以跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移的危險(xiǎn)廢物，所在企業(yè)、園區(qū)和城市必須設(shè)立危廢收集和轉(zhuǎn)運(yùn)的設(shè)施，并進(jìn)行專門和全過程管理。
　　二是對現(xiàn)有危廢處理處置格局進(jìn)行升級，為危廢的充分處理處置提供科技支撐。以前一些地方對危廢處理處置企業(yè)的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致一些準(zhǔn)入的企業(yè)技術(shù)和管理水平良莠不齊，產(chǎn)生集中污染的風(fēng)險(xiǎn)比較大。目前是環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的好時(shí)機(jī)，隨著資本大量涌入市場，有必要對一些落后的危廢處理處置企業(yè)和設(shè)施進(jìn)行淘汰。只有這樣，才能促進(jìn)工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。
　　三是加強(qiáng)公平競爭，反對市場壟斷和價(jià)格壟斷，規(guī)范危廢處理處置的價(jià)格。由于市場壟斷等原因，一些地區(qū)危廢處理處置價(jià)格高企，不利于為實(shí)體經(jīng)濟(jì)托底，還倒逼危險(xiǎn)廢物通過非法途徑轉(zhuǎn)移到處理價(jià)格低廉的地區(qū)進(jìn)行非法處理甚至非法傾倒。對此，建議各省級生態(tài)環(huán)境部門參考鄰近區(qū)域的危廢處理價(jià)格，合理規(guī)范本地危廢處理處置的定價(jià)行為。
　　實(shí)行全面和全方位監(jiān)管，加強(qiáng)固廢跨區(qū)域運(yùn)輸和處理處置的監(jiān)管
　　一些地方由于地理?xiàng)l件和行政區(qū)域面積具有局限性，對于因?yàn)榻谀芰ㄔO(shè)不足不得不外運(yùn)處理處置危廢的，應(yīng)予以全方位、全過程的監(jiān)管。在監(jiān)管措施方面，可以開展如下監(jiān)管措施改革。
　　一是實(shí)施全過程全方位監(jiān)管，即繼續(xù)加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物全過程的監(jiān)管，尤其是加大源頭管理力度，加強(qiáng)產(chǎn)廢單位監(jiān)管，保證危險(xiǎn)廢物得到有效處置。危險(xiǎn)廢物的全方位監(jiān)管，包括危險(xiǎn)廢物的安全生產(chǎn)監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管。對于危險(xiǎn)廢物去向不明的，要予以回溯，嚴(yán)格查處。建議作出如下規(guī)定：對于產(chǎn)廢企業(yè)，如果不能說清危險(xiǎn)廢物全部去向或者部分去向的，按照非法處理處置危險(xiǎn)廢物追究行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對于對外接受固體廢物的處理處置企業(yè)，如果沒有全部處理處置，不能說清危險(xiǎn)廢物全部去向或者部分去向的，按照非法處理處置危險(xiǎn)廢物追究行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。通過健全規(guī)定，可以極大地減少危險(xiǎn)廢物非法運(yùn)輸和處理處置的現(xiàn)象。
　　二是開展審批監(jiān)管和備案管理。在許多地方，跨地市開展危廢處理處置業(yè)務(wù)由審批改為備案，極大地盤活了一些地市的處置余量，緩解了所在省份的危廢處置壓力。
　　對于跨省級行政區(qū)域的轉(zhuǎn)移，業(yè)內(nèi)提出兩個(gè)問題：一是可否由審批制改為實(shí)施備案制；二是可否用嚴(yán)格的事中事后監(jiān)管措施來彌補(bǔ)前置審批的不足。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，危廢處理處置的產(chǎn)業(yè)布局在一些地區(qū)特別是發(fā)達(dá)地區(qū)都已基本定型，沿海地區(qū)要靠自身解決處置問題，不論是從地理、空間和資源的有效配置上看，都有很大困難，因此固廢跨省級區(qū)域轉(zhuǎn)移和處理處置是必然的。但由于跨省級行政區(qū)域轉(zhuǎn)移的審批手續(xù)復(fù)雜，建議加強(qiáng)事中監(jiān)管的措施，將轉(zhuǎn)運(yùn)審批改為備案。
　　筆者認(rèn)為，從更大的尺度上看，跨省級行政區(qū)域配置危廢處理處置資源是大勢所趨。如果各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)健全，區(qū)域危廢處理處置能力規(guī)劃科學(xué)、合理，監(jiān)管手段也到位，危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移實(shí)行備案制是遲早的事情。但是目前這些條件都不具備或者完全具備，省級行政區(qū)域之間監(jiān)管的能力和水平不一，全過程監(jiān)管的尺度一致性難以保證，所以目前在全國層面對危險(xiǎn)廢物跨省級行政區(qū)域轉(zhuǎn)移實(shí)行備案制，條件并不成熟。如果強(qiáng)推，只會總體上加大危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移中的污染風(fēng)險(xiǎn)。
　　對于這一情況，筆者建議應(yīng)靈活處理，設(shè)立以審批制與備案制并存的雙軌制度。對于危廢在臨近兩省域跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和處理處置，如果產(chǎn)廢企業(yè)和接納企業(yè)合法設(shè)立，后者有充分的處理處置能力，兩省域?qū)τ谖ｋU(xiǎn)廢物的轉(zhuǎn)移和處理處置可以實(shí)現(xiàn)同一尺度的全過程監(jiān)管。經(jīng)相關(guān)部門審批，可以將鄰近的兩省域?qū)δ承┪ｋU(xiǎn)廢物的轉(zhuǎn)移和處理處置由審批制改為備案制。對于備案制下的固廢產(chǎn)生、儲存、運(yùn)輸、處理處置等活動，監(jiān)管部門可重點(diǎn)抓處理處置企業(yè)的日常規(guī)范化監(jiān)管，對轄區(qū)污染物的種類、數(shù)量、流向、處理處置措施建立各部門信息共享的臺賬，健全可追溯體系，實(shí)行實(shí)時(shí)的全環(huán)節(jié)監(jiān)管。在具體監(jiān)管方面，對轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移實(shí)施網(wǎng)上聯(lián)單制度，使可追溯制度具有可操作性。
　　三是推進(jìn)信用管理和第三方支付。首先，對于危廢處理處置企業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行市場淘汰制。從人才、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和管理來看，雖然危廢處理處置企業(yè)的資質(zhì)門檻高，但是很多項(xiàng)目的實(shí)施名不副實(shí)，從中央生態(tài)環(huán)保督察和“清廢”專項(xiàng)行動的結(jié)果來看，一些項(xiàng)目違法違規(guī)嚴(yán)重。對于這一現(xiàn)象，相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立銜接的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制，對危廢處理處置企業(yè)實(shí)施定期考核和業(yè)績管理，并公告考核排名結(jié)果，實(shí)行信用管理。對于多次違法和嚴(yán)重違法的企業(yè)，對其采取市場禁限措施；對于信用良好的企業(yè)予以推介。鼓勵(lì)信用良好、技術(shù)先進(jìn)、資金雄厚的危廢處理處置規(guī)模化企業(yè)，整合不規(guī)范的規(guī)?；韵缕髽I(yè)，整體提升區(qū)域危險(xiǎn)廢物處理處置水平。
　　其次，采取第三方支付的信用管理制度，即產(chǎn)廢企業(yè)將處理處置和運(yùn)輸費(fèi)用劃轉(zhuǎn)至相關(guān)監(jiān)管部門認(rèn)定的賬戶。如果源頭的產(chǎn)廢環(huán)節(jié)、中間的運(yùn)輸環(huán)節(jié)和末端的處理處置環(huán)節(jié)全程都沒有發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的現(xiàn)象，運(yùn)輸方和處理處置方就可以收到認(rèn)定賬戶轉(zhuǎn)來的全部費(fèi)用。如一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，費(fèi)用就予以凍結(jié)。如出現(xiàn)違法傾倒和非法處理處置的現(xiàn)象，可以規(guī)定將其納入危廢運(yùn)輸和處理處置黑名單。
　　銜接危險(xiǎn)廢物跨區(qū)域運(yùn)輸和處理處置的安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制和機(jī)制
　　2016年以來的中央環(huán)保督察和環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查，整頓了“散亂污”企業(yè)，利于危險(xiǎn)廢物處理處置安全生產(chǎn)形勢的鞏固和發(fā)展。同樣，安全生產(chǎn)監(jiān)管也有利于企業(yè)的環(huán)保工作。建議生態(tài)環(huán)境部門與應(yīng)急管理部門協(xié)同提升危險(xiǎn)廢物處理處置方面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。兩個(gè)部門無論是立法還是工作機(jī)制，特別是在化學(xué)品和危險(xiǎn)廢棄物安全監(jiān)管方面要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。危險(xiǎn)廢物運(yùn)輸和處理處置企業(yè)的安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一的審批和監(jiān)管信息平臺。通過協(xié)同配合，可以求得安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管效益的最大公約數(shù)。